13.3. Политические институты
Один из важнейших социальных аспектов эволюции общественной жизни заключается в ее институциализации. Напомним, что под социальными институтами понимают исторически сложившиеся, устойчивые формы взаимодействия людей в различных сферах. Признаками социальных институтов считают:
(1) профессионализацию какого-либо вида деятельности;
(2) разделение функций;
(3) создание организаций и учреждений, в которых протекает эта деятельность;
(4) существование системы норм, регламентирующий данный вид деятельности;
(5) признание обществом ценности данного рода деятельности.
Таким признакам в сфере политики, безусловно, отвечают государство, политические партии, различные движения, объединения, ассоциации и прочие групповые образования, преследующие политические цели.
Институциализация политической власти
Рождение какого-либо социального института вызывается назревшей общественной потребностью. В случае с политическими институтами такой потребностью выступает необходимость сохранения целостности общества, поддержания в нем порядка и устройства так называемых «общих дел», т.е. таких, с которыми можно справиться только коллективно (строительство ирригационных сооружений, отражение внешней агрессии и пр.). Социальный порядок и координация усилий людей почти всегда обеспечиваются с помощью власти. Власть вообще — это способ самоорганизации общества на основе целесообразности разделения функций управления и исполнения. Такие властные взаимоотношения существуют в любом обществе. Однако длительное время (до возникновения первых цивилизаций, т.е. примерно 35 тыс. лет) они не имели политического характера, поскольку власть не была профессиональной, специализированной; она, по сути дела, не отделялась от массы народа. («Массы», разумеется, относительной — в родовой общине редко насчитывалось больше нескольких сотен человек.) Такая власть называется потестарной. Она характерна для родо-племенной организации жизни. В этом случае власть вождя основывалась главным образом на старшинстве, опыте и жизненной мудрости. При этом ро до-племенные «управленцы» наравне с «рядовыми» сородичами занимались обработкой земли, охотой, строительством и пр. И уж конечно, в этих условиях не было отделенного от народа управленческого аппарата, профессиональных военных, судей, тюремщиков и т.п. Все подразумеваемые этими профессиями функции вообще - то существовали. Но выполнялись они не «аппаратом», а всеми членами рода. И работали, и воевали, и даже наказывали провинившихся, что называется, «всем миром», коллективно.
Такой порядок нарушился на стадии разложения родо-племен- ного строя. Причин тому можно назвать несколько: рост численности населения (вслед за ростом производительности труда и появлением регулярного прибавочного продукта), переход к оседлому образу жизни, разделение труда и пр. Борьба за жизненное пространство побуждала племена объединяться в различные союзы, т.е. уже более широкие чем род/племя общности, где отношения родства теряли свое первостепенное значение. Следовательно, нужны были новые механизмы поддержания социального порядка.
Таким образом, усложнение и дифференциация системы социальных взаимодействий «запустили» процесс институциализации власти. Он начинается с выделения статусно-ролевых групп, берущих на себя управленческие функции. Формируется целый слой «служилых» людей, непосредственно участвующих в управлении, наведении порядка, сборе податей и т.д. Разумеется, эти люди наделялись особыми отличительными знаками и привилегиями.
Одновременно с выделением статусно-ролевой управляющей группы идет создание новой нормативной системы, регулирующей характер взаимодействия этой группы со всем прочим населением. Фиксируясь в различных документах, эти нормы приобретают форму закона, содержащего строгий механизм санкций, призванных обеспечить выполнение индивидами предписанных образцов поведения. И поскольку в этих образцах изначально заложено фундаментальное социальное неравенство (управляющая группа неизбежно получает огромные преимущества за счет распоряжения общественными ресурсами), власть нуждалась в праве на законное применение силы, которое и стало главным отличительным признаком политической формы управления.
Однако полагать, что политическая власть держится только применением силы, было бы наивно. Куда более мощным и надежным средством обретения ею устойчивости является хабитуализация — т.е. «опривычивание» задаваемого нормой поведения. Пройдя через множество поколений людей, регулярно воспроизводимые формы действий (управление — подчинение) становятся совершенно обычными, почти что «естественными». А всякое отклонение от них воспринимается как изначально неприемлемое.
Главным итогом процесса институциализации власти становится обретение ею формы политического господства. Этот термин в политической науке не носит оценочного характера. Вспомним, что эту принципиально оценочную природу знания в науке, на наш взгляд, совершенно неправомерно «снял» Д. Юм (см. гл.) С тех пор этот подход — подход принципиально без оценочный — стал господствующим, и он не подразумевает негативных ценностных смыслов, вроде угнетения, насилия, эксплуатации и пр. (их как бы и нет вовсе!). Политическое господство означает лишь структурирование и опривычивание отношений командования — подчинения, управления — исполнения. Добровольное принятие населением власти, признание ее права управлять и согласие подчиняться называются легитимностью. (Как мы помним, М. Вебер выделял три типа легитимного политического господства: традиционный, харизматический и рационально-легальный — см. гл. 4).
Процесс институциализации политической власти не завершается с возникновением государства и права. Он продолжается на протяжении всей политической истории. Суть его заключается в отборе подтверждающих свою эффективность способов политического взаимодействия людей, создаваемых ими организаций и учреждений, механизмов осуществления власти и т.д. То есть прежде синкретичный институт политической власти постоянно дробится, дифференцируется, усложняется, превращаясь к нашему времени в целую систему взаимосвязанных, но относительно самостоятельных политических институтов.
Так, классическим примером этого процесса является разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из этих ветвей власти сегодня представляет собой относительно самостоятельный политический институт. Нарастающая потребность в наличии регламентированных способов воздействия масс населения на власть привела к появлению таких институтов, как всеобщее избирательное право, политические партии и движения, группы интересов и пр. При этом, конечно, главным политическим институтом по-прежнему остается государство.
Государство — основной политический институт
Государство — это политическая организация, обладающая верховной властью на определенной территории.
Признаками государства считаются:
(1) территория;
(2) суверенитет (т.е. верховная власть на определенной территории);
(3) наличие административного аппарата;
(4) монополия на легальное применение силы;
(5) право на взимание налогов и сборов;
(6) публичность, т.е. ответственность за осуществление интересов общества в целом.
Понятно, что причины и условия возникновения государства — те же, что и у политики в целом:
(1) демографические сдвиги — увеличение численности населения, переход от кочевого к оседлому образу жизни;
(2) разделение труда, выделение управленческого труда в самостоятельную отрасль;
(3) социальное расслоение общества, появление классов, частной собственности, эксплуатации.
Государство формируется как институт, призванный поддерживать целостность и упорядоченность социально разделенного общества. Функции государства традиционно разделяются на внутренние и внешние. К внутренним функциям государства относят: регуляцию экономики, социальное обеспечение (организации и поддержка образования, здравоохранения, пенсионной системы и пр.), охрану правопорядка и т.д. Внешние функции государства включают обеспечение обороны страны, защиту интересов государства на международной арене, развитие сотрудничества и интеграции с другими странами.
Функции государства характеризуют его социальную роль. Она вроде бы очевидна и вполне органична для современного общества. Однако и в научной мысли, и в политической практике уже несколько столетий не может найти однозначного решения проблема: насколько большой и объемной должна быть роль государства в общественной жизни? Какие функции может выполнить только оно, а какие лучше оставить в руках частных лиц? Как далеко могут заходить полномочия государства в вопросах регулирования экономики, науки, культуры и частной жизни граждан? Концептуальных ответов на такого рода вопросы теорией предложено сразу несколько. По характеру предлагаемого взаимодействия общества и государства их можно обозначить следующим образом:
(1) минимальное государство;
(2) социальное государство;
(3) коллективистское (тоталитарное) государство;
(4) государство развития.
Все они так или иначе были опробованы на практике и обнаружили как достоинства, так и недостатки.
Минимальное государство Концепция всемерного ограничения полномочий государства рождена либеральной социальнополитической мыслью XVI—XVII вв. Ее суть лучше всего выражена в знаменитом сравнении государства с «ночным сторожем», чьи функции должны исчерпываться охраной порядка. Со всеми прочими проблемами граждане справятся сами, без вмешательства государства. Для обозначения внегосударственной общественной среды было введено в оборот понятие «гражданское общество». Гражданское общество — это «общество минус государство». Это все те формы активности людей (а также создаваемые при этом организации), в которых граждане действуют совершенно самостоятельно, на свой собственный страх и риск, но зато и без указок и разрешений со стороны государства.
Структурными компонентами гражданского общества являются частные экономические предприятия и организации, различные общественные объединения, религиозные общины, семья и пр. Именно гражданское общество должно создавать и контролировать государство, а не наоборот. Выгоды такого подхода очевидны: небольшой и дешевый государственный аппарат, полный простор для любых проявлений самостоятельности и творческой активности граждан, минимизация государственного давления и контроля за частной жизнью людей. Однако реализация этой модели на практике выявила у нее немало слабых мест: анархичное, сопровождаемое разрушительными кризисами развитие экономики, растущее социальное расслоение, низкий уровень социального обеспечения граждан, не преуспевших в «рыночной игре», и т.п. Самыми яркими примерами реализации модели «минимального государства, были, наверное, Великобритания и США периода ранней индустриализации XVIII—XIX вв.
Социальное государство Эта модель ориентирована главным образом на эффективное выполнение функции социальной защиты населения. Главная задача такого государства — сглаживание социального неравенства за счет перераспределения общественного дохода в пользу малоимущих. Не покушаясь на основы рыночной экономики, такое государство стремится организовать «социальное партнерство» власти, бизнеса и наемного труда, разворачивает крупные социальные программы по обеспечению занятости, достойных жилищнобытовых условий, развитию доступных для всех образования, медицины, культуры и пр.
Главный инструмент такой активной социальной политики, конечно же, прогрессивное налогообложение (высокое для бизнеса и высококвалифицированного труда и низкое для остальных). Такая модель государства реализуется в 1960—1970-е годы в ФРГ, странах Скандинавии. Достоинства таких государств, бесспорно, велики: высокий уровень благосостояния большинства, социальная стабильность, снижение конфликтности. Недостатки, впрочем, также выявились практически сразу: высокое налогообложение бизнеса тормозит его активность, снижает темпы экономического роста, тем самым подрывая источник развертывания широких социальных программ. К тому же массовое распространение получает социальное иждивенчество, падает мотивация трудовой активности населения и т.п.
Коллективистское (тоталитарное) государство Эта модель государства базируется на социалистической доктрине о безусловном превосходстве общественной собственности над частной. Ограничивая или даже ликвидируя частную собственность как источник всех социальных зол, коллективистские государства выстраивают плановые экономики, стремясь организовать производство в масштабах всей страны так же, как оно организовано в отдельной фирме или корпорации. Поскольку уровень обобществления средств производства оказывается предельно высоким (общенародным), то распорядителем такой собственности может быть только государство. Но если именно государство аккумулирует и распределяет все ресурсы, оно неизбежно начинает контролировать все мыслимые формы общественной жизни. За что, собственно, и получает характеристику тоталитарного общества. Такой тип государства существовал, например, в СССР, а также практически во всей Восточной Европе после Второй мировой войны, в Китае и других странах. Преимуществами подобной политической организации можно назвать способность таких государств концентрировать общественные ресурсы для осуществления крупных социальных проектов (индустриализация, создание ядерного оружия, покорение космоса), социальную стабильность, относительную социальную однородность общества. Негативные же последствия реализации этой модели государства сегодня также достаточно очевидны: неэффективная, высокозатратная экономика, полунищенский уровень жизни большинства населения, пренебрежение вопросами прав и свобод человека и т.д.
Государство развития Такое государство характеризуется прямым вмешательством в экономику в целях содействия экономическому росту. В отличие от тоталитарной модели государство развития не сбивается на командно-административные методы управления всем и вся, но пытается выстроить некое партнерство между властью и бизнесом, хотя последнее слово все равно остается за государством. Эта модель взаимодействия власти и общества во второй половине XX в. дала серьезные результаты в Японии, Южной Корее, Сингапуре, Чили и некоторых других странах.
Все перечисленные модели государств по-разному решают проблему роли государства в общественной жизни. При этом сам процесс выбора той или иной модели и многие особенности ее реализации в немалой степени зависят от характера и степени зрелости негосударственных политических институтов.
