§ 30. Как формируется и расходуется государственный бюджет

(Судьба налогов на первый взгляд проста: все они поступают в бюджеты государственных органов управления. Федеральные налоги идут в федеральный бюджет, а местные — в бюджеты местных органов власти.
БЮДЖЕТ — сводный план сбора доходов и использования полученных средств на покрытие расходов федеральных или местных органов государственной власти на определенный период.
Если взять для примера федеральный бюджет России, то он утверждается Государственной думой и Федеральным собранием — высшей законодательной властью страны. Правительство же готовит проект бюджета и отвечает за его исполнение. Оно организует (через Министерство финансов и Налоговую службу) сбор доходов и осуществление (через государственные службы) расходов по направлениям в размерах, установленных в бюджете.
Такое разделение прав и обязанностей между законодательной и исполнительной ветвями власти помогает поставить расходование средств налогоплательщиков под контроль высшей выборной власти и избежать бездумной или корыстной траты денег государственными чиновниками. Посмотрим, как выглядел, например, бюджет России на 2004 г.
Справка об основных характеристиках федерального бюджета за 2004 г.
(в тыс. р.)
ДОХОДЫ, всего    3 075 147 646
В том числе:    
1. Налоговые ДОХОДЫ    2 438 610 860
Налоги на прибыль. Налоги на товары и услуги    184 698 076
Лицензионные и регистрационные сборы    1 075 461 986
Налоги на совокупный доход    162 249
Налоги на имущество    107 092
Платежи за пользование природными ресурсами    393 918 995
Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции    761 082 534
Прочие налоги, пошлины и сборы    23 179 928
В том числе:
2. Неналоговые доходы    198 970 227
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций    151 729 060
Доходы от продажи нематериальных активов    14
Поступление капитальных трансфертов из негосударственных источников    3
Административные платежи и сборы    2 202 116
Штрафные санкции, возмещение ущерба    1 367 663
Доходы от внешнеэкономической деятельности    35 396 574
Прочие неналоговые доходы    8 274 797
3. Безвозмездные перечисления от других бюджетов бюджетной системы    35 772 940
4. Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии    13 382 175
5. Единый социальный налог    388 365 440
6. Неклассифицированные доходы    46 004
РАСХОДЫ, всего 2 288 787 437
В том числе:
Государственное управление и местное самоуправление    63 583 488
Судебная власть    26 406 465
Международная деятельность    39 026 539
Национальная оборона    364 155 109
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства    265 541 898
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу    38 256 203
Промышленность, энергетика и строительство    51 245 176
Сельское хозяйство и рыболовство    23 044 323
Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия    10 692 324
Транспорт, связь и информатика    5 196 525
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий    23 151 187
Образование    98 341 314
Культура, искусство и кинематография    14 051 098
Средства массовой информации    10 211 016
Здравоохранение и физическая культура    38 105 335
Социальная политика    138 344 767
Обслуживание государственного и муниципального долга    187 597 983
Пополнение государственных запасов и резервов    14 546 802
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы    797 379 975
Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров    9 295 223
Мобилизационная подготовка экономики    840 131
Исследование и использование космического пространства    11 339 979
Военная реформа    5 533 847
Прочие расходы    1 806 997
Целевые бюджетные фонды    12 071 483
Дефицит бюджета (-), профицит бюджета (+)    786 360 209
Источники финансирования, всего    -786 360 209
В том числе:
Источники внутреннего финансирования    -577 538 983
Источники внешнего финансирования    -208 821 226
Познакомившись с перечнем статей государственных расходов, вы увидите, что они отражение тех функций государства, о которых говорилось выше. Построение бюджета должно подчиняться бюджетному тождеству:
Расходы на покупку + Трансферты    =    Поступления
товаров и услуг    налогов    и    пошлин
ТРАНСФЕРТ (БЮДЖЕТНЫЙ) — перечисление денег из общегосударственного бюджета в бюджеты низшего уровня для их пополнения.
Когда доходы и расходы правительства совпадают, государственный бюджет называют сбалансированным. Это почти идеальная ситуация для любого государственного финансиста (абсолютно идеальная — когда доходы бюджета превышают его расходы и можно отложить деньги в государственные сбережения на будущее). Именно к такой финансовой политике на всех уровнях — от семьи до государства — некогда призывал всех мистер Микобер, один из персонажей романа Чарлза Диккенса «Дэвид Копперфилд»: «Годовой доход двадцать фунтов, годовые расходы девятнадцать фунтов девяносто шесть пенсов, результат — счастье. Годовой доход двадцать фунтов, годовые расходы двадцать фунтов шесть пенсов, результат — нищета».
Но управлять государственными финансами строго по схемам Диккенса, т. е. на основе бюджетного тождества, на самом деле крайне сложно: от правительства все время требуют новых и новых расходов пенсионеры, отрасли, находящиеся в кризисном положении, музыканты, учителя, ученые, армия. И этот список просителей внушителен. У каждого просителя свой резон, но ведь и финансовые ресурсы государства небесконечны.
И если государство уступает этим просьбам, то в конце концов оно попадает в ситуацию, когда сумма обещанных расходов начинает превышать возможные доходы государства от налогообложения. Иными словами, левая часть уравнения оказывается больше, чем правая, и бюджетное тождество превращается в неравенство:
Расходы на покупку + трансферты - Поступления>    0 товаров и услуг налогов    и пошлин
Это означает, что государственный бюджет составлен с дефицитом.
ДЕФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА - финансовая ситуация,
возникающая, когда государство намечает осуществить расходы на сумму большую, чем может реально получить доходов за счет всех видов налогов и платежей.
В декабре 1993 г. дефицит государственного бюджета Российской Федерации составлял 16% к доходам бюджета, а в декабре 1994 г. — уже 35% (что в абсолютном выражении составляло 50,8 трлн р.). Годовой бюджет на 1995 г. был принят с дефицитом на уровне примерно 29%. На 2000 г. бюджет поначалу был принят — впервые за 90-е гг. — без дефицита. Но затем стало ясно, что расходы государства будут больше ожидаемых, и бюджет все равно пришлось корректировать. И только в 2001—2003 гг. (во многом благодаря очень высоким мировым ценам на нефть и соответственно большим налоговым поступлениям с нефтяных компаний) бюджет Российской Федерации стал сбалансированным, а затем и профицитным.
ПРОФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА - финансовая ситуация,
возникающая, когда государство намечает осуществить расходы на сумму меньшую, чем можно реально получить доходов за счет всех видов налогов и шатежей.
Расходы на покупку + трансферты -Поступления ' товаров и услуг    налогов    и    пошлин —    бюджет составлен с профицитом.
Но как же государство может тратить денег больше, чем само получает от граждан и фирм? Как оно справляется с дефицитом своего бюджета?
Мировая практика знает четыре основных способа решения этой проблемы:
1) сокращение бюджетных расходов;
2) изыскание источников дополнительных доходов;
3) выпуск (эмиссия) необеспеченных денег, используемых для финансирования государственных расходов;
4) одалживание денег у граждан, банков, хозяйственных организаций, других государств и иностранных финансовых организаций.
Сокращение бюджетных расходов. Этот путь преодоления бюджетного дефицита внешне самый простой, а реально самый болезненный. Именно поэтому России никак не удается пойти по нему. А ведь возможности, в сущности, здесь огромные, так как отечественная экономика «обслуживается» государственным бюджетом в невероятно высокой степени. К началу 90-х гг. доля государственных расходов в общей стоимости товаров и услуг, произведенных страной за год, составляла примерно 60%.
За прошедшие годы в России изменилось очень многое. Достаточно упомянуть о масштабной кампании по приватизации государственных предприятий.
Тем не менее пока доля госрасходов в годовом продукте страны никак не опускается ниже 50% (против 40% в большинстве развитых стран мира). Причина, почему до сих пор степень участия российского государства в экономической жизни столь грандиозна, достаточно проста. Государство обычно финансирует те нужды общества, которые больше никто финансировать не хочет или не может. Поэтому сокращение бюджетных расходов неизбежно влечет весьма нежелательные последствия.
Очевидно, что урезание социальных программ, пособий и трансфертов обычно ведет к росту напряженности в обществе и подрывает его политическую стабильность. Поэтому на такой шаг правительства всегда идут в самую последнюю очередь — если не удается реализовать остальные три способа преодоления дефицита бюджета.
Изыскание источников дополнительных доходов. Конечно, самый лучший способ покрытия дефицита бюджета — привлечение в бюджет дополнительных доходов.
Однако реально решить такую задачу крайне трудно. Конечно, можно пытаться повышать налоги или пошлины. Но это путь опасный. Экономическая наука давно обнаружила: чрезмерное повышение налогового бремени ведет не к росту, а к сокращению налоговых доходов государства.
Причин тому две:
— во-первых, люди теряют интерес к труду, если слишком большая доля их заработков отбирается государством;
— во-вторых, люди начинают прятать свои доходы от налогообложения, и тогда в стране быстро развивается «теневая экономика» (сфера деятельности, доходы от которой укрываются от налогообложения), а хозяйственные отношения сильно криминализируются.
Такую картину хорошо иллюстрирует график, предложенный американским экономистом Артуром Лаффером и получивший в его честь название кривой Лаффера. Вид этой кривой показан на рис. 13-4.
На этом графике мы видим две линии. Первая — гипотетическая кривая сбора налогов — показывает, как росла бы абсолютная сумма налоговых поступлений в бюджет при увеличении ставок налогообложения, если бы людям и фирмам был безразличен их размер. Но поскольку на самом деле величина этой ставки крайне интересует всех налогоплательщиков, такого роста доходов бюджета в жизни никогда не бывает. Напротив, — и именно это показывает кривая Лаффера — за определенной гранью рост ставки налогообложения приводит уже не к росту, а к снижению абсолютной величины поступлений средств в бюджет.
История полна примеров той поразительной изобретательности, которую люди издавна проявляли в поисках способов уклонения от налогов — законных или незаконных. Например, в XIX в. в Англии ввели налог на рабочих собак, исчислявшийся пропорционально числу собачьих хвостов в хозяйстве. И англичане немедленно начали купировать хвосты своим сторожевым собакам: дескать, «нет хвоста — нет налога!» Так возникла порода бесхвостых овчарок — бобтейлов, сохранившаяся и по сей день.
Немалую изобретательность в уклонении от налогов проявляют и граждане нашей страны. В последние годы правительству удавалось получить не более 50—60% причитающихся налогов. Остальное граждане и фирмы всевозможными способами прятали от глаз налоговой инспекции. И тогда правительство России решило пойти иным путем — снизить налоговое бремя (перейдя от прогрессивного обложения личных доходов с максимальной ставкой в 32% к единой ставке в 13%). Результат оказался именно таким, какого можно было ожидать, зная смысл кривой Лаффера.
Если никакие меры в области налогообложения не приносят роста государственных доходов, то неослабевающие требования к государству дать деньги загоняют правительство в угол и оно в отчаянии часто выбирает самый опасный — эмиссионный — способ покрытия своих расходов.
Выпуск (эмиссия) необеспеченных денег. Самый легкий и самый рискованный способ «латания дыр» в бюджете — выпуск (эмиссия) государством денег сверх реальных потребностей экономики. Такой способ покрытия бюджетного дефицита подобен финансовому наркотику — он на время снимает боль и тревогу, но затем порождает еще худшую экономическую ситуацию.
Причина проста — общенациональный рынок немедленно реагирует на эмиссию скачком цен или исчезновением товаров с прилавков (если государство попытается установить ограничения на рост цен). Поэтому выигрыш бюджета оказывается очень недолговечным.
Более того, весь мировой опыт свидетельствует: бюджет всегда проигрывает гонку с инфляцией. Ведь расходы надо осуществлять сегодня и по нынешним ценам, а налоги всегда берутся с доходов вчерашних, сложившихся при старом уровне цен. В итоге дефицит не сокращается, а даже возрастает.
Правда, в России государство пытается сейчас брать налоги авансом, т. е. заранее, до того, как фирма реально получит тот доход, с которого эти налоги причитаются. Нетрудно понять, что такая практика крайне затрудняет жизнь коммерческих фирм и стимулирует их изобретательность в деле сокрытия налогов.
Одалживание денег. Подобно гражданину или хозяйственной организации, государство при нехватке денег может их одолжить, чтобы превратить бюджетное неравенство снова в тождество, но уже несколько иного вида:
Расходы на покупку + трансферты =    Поступления    +    Займы
товаров и услуг    налогов    и    пошлин
У кого же государство может взять деньги взаймы?
Прежде всего у собственного, т. е. государственного, банка. Этот путь использовала в 1992—1994 гг. и Россия. Например, статья 18 Закона о государственном бюджете России на 1992 г. гласила: «Разрешить Центральному банку Российской Федерации предоставить во втором полугодии 1992 года кредит Министерству финансов Российской Федерации в сумме 544,8млрд руб. на покрытие дефицита республиканского бюджета Российской Федерации сроком на 10 лет с погашением равными долями начиная с 1996 года и из расчета 10 процентов годовых...»
Но возможности кредитования государства национальным банком обычно довольно ограниченны. Кроме того, изымая деньги из Центрального банка, государство теряет те доходы, которые оно как владелец этого банка могло бы получить. Поэтому оказывается выгоднее одолжить деньги у граждан и хозяйственных организаций страны. Формы такого одалживания могут быть самыми разными, но чаще это делается путем продажи государственных ценных бумаг.
Понятно, что одалживание денег, решая одну проблему (а именно недостаток денег сегодня), немедленно рождает проблему иную — необходимость завтра добыть деньги для расплаты по долгам. Заимствование денег рождает, таким образом, государственный долг.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЦЕННЫЕ БУМАГИ — обязательства государства вернуть одолженную сумму плюс процент за использование этих денег.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ — сумма ссуд, взятых государственными органами и еще не возвращенных кредиторам.
Государственный долг бывает двух видов:
1) внутренний — перед гражданами, банками и фирмами своей страны, а также иностранцами, купившими ценные бумаги внутренних займов;
2) внешний — перед правительствами, международными банками и финансовыми организациями, предоставившими деньги в заем на основе правительственных соглашений.
Большинство стран мира сегодня живет с большим государственным долгом. Так, в США величина этого долга составляет сейчас 63% к стоимости годового производства товаров и услуг (против 45% 10 лет назад).
Но при чем тут люди, если долг государственный? Да при том, что погашение долга и наросших по нему процентов будет осуществляться за счет взимания налогов с жителей страны. Значит, проблема привлечения зарубежных кредитов прямо затрагивает интересы каждого гражданина страны.
Впрочем, при разумном ведении дел большой государственный долг не разрушает экономику страны и не приводит к острым социальным конфликтам. Но если привлеченные в долг деньги используются неразумно, то обслуживание долга повисает на бюджете тяжким грузом. В конце 1998 г. этот груз стал для российского государства столь тягостен, что правительство отказалось платить («заморозило») свои обязательства по ГКО. Это сразу же вызвало в стране тяжелый финансовый кризис и привело к разорению многих банков, которые когда-то купили у правительства эти ГКО на деньги своих вкладчиков. Соответственно потеряли деньги и эти вкладчики. Сегодня Россия упорно гасит свои долги — в бюджете на 2001 г. на погашение долгов было направлено 231,104 млрд р., или почти 18% всех расходов государства.
При большом долге государство оказывается перед выбором: либо прекратить погашение долга, «заморозить» его до лучших времен; либо сокращать расходы на социальные программы и поддержку национальной экономики; либо одолжить еще, чтобы из одолженного погасить обязательства по ранее взятым долгам.
Очевидно, что любой из этих путей не сулит радости ни руководству страны, ни гражданам. Например, первый вариант чреват объявлением России страной, допустившей дефолт, т. е. грубо обманувшей тех, кто одолжил ей деньги. А за дефолт (отказ платить по обязательствам) принято жестко наказывать, вплоть до конфискации всего зарубежного имущества страны-обманщицы, а главное — выручки от продажи за рубеж продукции и сырья (нефти, газа, леса). Второй путь — именно его пыталось реализовать правительство России в 2001 г., когда выплаты по внешнему долгу стали уж очень тяжелыми, — вызывает недовольство населения и жесткое сопротивление оппозиционных партий в Думе.
Предотвратить такую ситуацию можно только проведением очень тщательно продуманной и последовательной государственной финансовой политики.