7.7. Бюрократия

Среди различного рода типов организаций сегодня на первое место выдвинулся безличный, рационально выстроенный и четко функционирующий тип организации — бюрократия (от фр. bureau — бюро, канцелярия + kratos — власть, дословно означает господство канцелярии, власть чиновников). Первоначально этот термин употреблялся в уничижительном смысле. И сегодня этот смысл сохранился. О бюрократах в этом плане говорят как о людях (главным образом чиновниках), занимающихся волокитой и формализмом.
В социологии под бюрократией имеется в виду, прежде всего, тот смысл и значение, которые изложены в концепции М. Вебера. Для него бюрократия — это неизбежная, наиболее распространенная и рациональная форма организации современного общества.
Для выяснения сущности бюрократии Вебер создает идеальный тип бюрократической организации, ее чистую модель, отражающую ее наиболее существенные характеристики:
(1) иерархия власти. В соответствии с этим бюрократия предполагает иерархию управления, имеющую вид пирамиды. Каждый более высокий слой руководит и контролирует чиновников более низкого уровня, благодаря этому достигается согласованность решений. Иерархия властей предполагает и дифференциацию привилегий;
(2) разделение функций. Каждый уровень чиновников обладает набором своих позиций и компетенций. Существует четкое разделение труда и постов, у каждого имеется определенный круг лиц, находящийся в подчинении. Каждый чиновник имеет право решать только те вопросы, которые относятся к его компетенции. Разделение функций закрепляется формальными правилами, содержащими как права, так и ответственности;
(3) деперсонализация отношений. Каждый должен строго соблюдать установленные правила и действовать в соответствии с буквой закона. Не допускаются никакие личные связи во взаимодействии между чиновниками, а также между ними и просителями;
(4) общие критерии и правила подбора чиновников. Во внимание должны приниматься одинаковые для всех принципы: способности, компетенция, профессионализм. Соответствие человека должности должно подтверждаться документально или путем тестирования. Принципы кумовства, личных симпатий, родства и т.д. сурово осуждаются;
(5) карьера. От человека, принятого на должность, ожидается, что он будет стремиться к профессиональному успеху, к тому, чтобы сделать карьеру. Вместе с тем необходимо иметь четко определенные правила и критерии продвижения по службе. Оно может происходить на основе способностей, компетенции, стажа работы;
(6) вознаграждение. Чиновники заняты полный рабочий день и получают фиксированный должностной оклад, соответствующий служебной иерархии, должности и квалификации. Право на получение дополнительного вознаграждения, премию и т.д. связано только с исполнением чрезвычайных обязанностей. Чиновник не является владельцем своего поста, офиса и материальных ресурсов, которыми он распоряжается;
(7) письменная форма всяких действий. Вся административная работа (приказы, процедуры, правила, принимаемые решения) оформляется в письменной форме и подлежит постоянному хранению. Таким образом, все действия чиновника должны быть зарегистрированы для возможного контроля и повышения ответственности.
По мнению Вебера, бюрократия является наиболее эффективным способом организации деятельности больших масс людей. В связи с этим наиболее важными моментами бюрократии, обеспечивающими ее эффективность, являются следующие:
(1) принятие решений происходит по общему постановлению, а не субъективно, не по произволу одного или нескольких лиц;
(2) в рамках бюрократии подготовка должностных лиц обеспечивает надлежащий уровень общей компетенции организации;
(3) благодаря тому что чиновнику предоставляется должностной оклад, которым он дорожит, в системе бюрократии возможность коррупции по сравнению с традиционными системами организации уменьшается. Этому способствуют и остальные свойства бюрократии — система подбора кадров, система формальных требований, письменная форма ведения дел и т.д.;
(4) бюрократия снижает (хотя и не устраняет полностью) возможность получения должностей на основе личных предпочтений, ибо опирается на компетенцию, профессионализм, конкурсы и тестирования.
Наряду с достоинствами бюрократия в ее реальном функционировании (в отличие от «идеального типа») порождает целый ряд отрицательных моментов такой организации. Недостатки бюрократии являются во многом продолжением, оборотной стороной ее достоинств, поистине «всему дана двойная мера». Рассмотрим их более подробно.
(1) Бюрократические процедуры, жесткие правила и стандарты ограничивают инициативу, свободу творчества и креативность деятельности.
(2) Бюрократическая система подготовки кадров и принятия решений отсекает от организационной деятельности нестандартно мыслящих одаренных людей, обладающих редким талантом, то есть она рассчитана на «среднего человека» (как вопросы нашего ЕГЭ).
(3) Требование занятости в течение всего рабочего дня может повлечь за собой то, о чем говорил известный сатирик К.Н. Паркинсон в своем «Законе Паркинсона»: у чиновников объем работы разрастается так, чтобы заполнить время, отведенное для ее выполнения. Бюрократия увеличивается не потому, что появляется необходимость в новых функциях, а потому что чиновникам надо заполнить свое свободное время, которое у них имеется, они должны выглядеть занятыми. Для этого они создают проблемы «на ровном месте», а вместе с этим и новые инструкции, положения, бюрократические «инновации», а затем отслеживают всю цепочку их исполнения, давая «работу» низшим звеньям и контролируя ее.
(4) С предыдущим моментом связана и проблема «канцелярщины». Говоря о том, что бюрократия является сложным, хорошо работающим механизмом, Вебер вместе с тем сам признавал, что она порождает «канцелярщину» в работе, связанную с множество бюрократических процедур, бюрократической рутиной, отсутствием творчества в работе.
Многие социологи после Вебера обращали внимание и на другие ограничения бюрократии:
(1) чрезмерную специализацию, мешающую комплексному рассмотрению проблемы;
(2) жесткую регламентацию, не дающую возможности рассмотрения нетипичных случаев, не оставляющую места нестандартным решениям, оправданным рискам;
(3) чрезмерную приверженность организации, связанную с формированием корпоративного сознания, тесную идентификацию человека с организацией, мешающую замечать недостатки и способствующую появлению некритического восприятия деятельности организации;
(4) консерватизм, ритуализацию действий, сопровождающих неприятие творчества, сопротивление инновациям;
(5) тенденцию к образованию олигархии (власти немногих). Контроль над состоянием дел постепенно сосредоточивается у небольшой кучки стоящих наверху чиновников, которая руководствуется, прежде всего, своими собственными интересами.
Все названные недостатки бюрократии носят универсальный характер. Имеют место они и в нашей стране, причем проявляются здесь весьма наглядно и в резкой форме. Как показывают социологические исследования, большая часть рабочего дня в наших офисах тратится впустую. Замеры, проведенные во время экономических кризисов, показали, что в тех офисах, где была уволена половина сотрудников, прохождение документов ускорилось, а качество и производительность труда возросли. Кроме того, следует отметить непомерно быстрые темпы роста армии чиновников. В 1995 г. их было около миллиона, в 2003 — 1,3 млн, 2010 — почти 2 млн. Однако основной бич нашей бюрократии — это коррупция на всех этажах власти и в самых различных организациях. По подсчетам социологов, «взяткоемкость» ежегодно возрастает у нас на 20—30%.